Covid-19 pandeemia ohjamisega kaasnevate majanduskahjude vähendamiseks on nii Eestis kui mujal rakendatud hulgaliselt erinevaid meetmeid. Ootamatult raskustesse sattunud ettevõtetele ja nende töötajatele riigipoolse toe pakkumise kõrval väärib tähelepanu ka pankadele suunatud järelevalveliste nõuete leevendamine. See on vajalik, et pangad saaksid laenutegevust jätkata ja seega täita oma keskset rolli majanduse toimimisel.

Seejuures on sobiv rõhutada, et pangad on laenamisega seotud riskide katteks varunud rohkesti omakapitali, millele on aidanud kaasa ka viimaste aastate järelevalvelised otsused. Varasemad kriisid on näidanud, et kui valitseb kindlus pankade piisava kapitaliseerituse osas, on eeldused majandusraskustega toimetulekuks ja kiireks taastumiseks paremad. Valitsused ei pea siis tegelema pankade kuluka päästmisega ning pankadel on paindlikkust, et tulla vastu laenumaksetega hädas olevatele klientidele ja anda uusi laene.

Euroopa pankadel on kapitali rohkem kui 10 aastat tagasi

Erinevalt 2007.-2008. aasta globaalsest finantskriisist, on Euroopa pangad praeguse majanduskriisi lävel suhteliselt tugevad - nende kapitaliseeritus ja likviidsus on toonasest märksa kõrgemal tasemel. Kui 2007. aastal oli euroala pankadel riskivarade (ehk riskiga kaalutud laenude) suhtes keskmiselt veidi üle 10% omakapitali , siis viimasel kolmel aastal  oli see suhtarv 18% lähedal (vt joonis).

Ehkki pangad on pärast eelmist kriisi ka ise pidanud vajalikuks hoiduda finantsvõimenduse ehk võlavahendite arvelt laenamise liigsest suurendamisest, on omakapitali kasvule aidanud kaasa tugevama Euroopa-ülese reeglistiku loomine. Selle raames on riikide makro- ja mikrotasandi järelevalve asutused nõudnud pankadelt suuremate kapitalipuhvrite hoidmist.

Mis on ja millist rolli täidavad kapitalipuhvrid?

Kõik Euroopa Liidus tegutsevad pangad peavad hoidma riskivarade suhtes vähemalt 8% omavahendeid. See tähendab, et iga väljalaenatud ja laenukahjumite tõenäosusega korrigeeritud 100 euro vastu peab pangal olema vähemalt 8 eurot omakapitali.  Kui pank peaks omakapitali miinimumnõuet rikkuma, tähendab see tõsist ohtu tema maksevõimele ehk ohtu satuks kohustuste täitmine panga võlausaldajate, sealhulgas hoiustajate ees. Seetõttu on miinimumnõudele lisanduvad kapitalipuhvri nõuded oluliseks täiendavaks kaitseliiniks. Puhvrinõudeid on pangal võimalik ajutiselt mitte täita. Sellisel juhul ei pruugi ta aga olla võimeline katma tulevikus tekkida võivaid kahjumeid, mistõttu suureneb oht omakapitali miinimumnõude rikkumiseks. Puhvrinõuete mittetäitmise korral rakenduvad automaatsed piirangud kasumi väljamaksetele, mis sunnib panku siiski piisaval määral puhvreid omama.

Makrofinantsjärelevalve asutused (sh Eesti Pank) nõuavad pankadelt kapitalipuhvrite hoidmist selleks, et pangandussüsteem oleks riskide suhtes tugevam. Vajadus suurema puhvri järele võib tuleneda riigi majanduse või finantssektori eripärast (nt väikese avatud majanduse korral aitab riske pehmendada süsteemse riski puhver) või laenuturu tsüklilisest seisust (nt kiire laenukasvu riske aitab siluda vastutsükliline puhver). Samuti peavad täiendavaid puhvreid hoidma pangad, kes on pangandussüsteemi suhtes olulised. Kõikidele pankadele kogu Euroopas kehtib 2,5% kapitali säilitamise puhvri nõue. Kokkuvõttes pidid Eestis pangad enne kriisi hoidma miinimumnõudele lisaks 3,5–5,5% kapitalipuhvreid, millele lisandusid mikrofinantsjärelevalve asutuste (Finantsinspektsioon ja Euroopa Keskpank) poolt seatud pankade eriomaseid riske arvestavaid individuaalseid puhvrinõuded. Kõikide nende kapitalipuhvrite eesmärk on hoida pangad ja laiemalt pangandus tervikuna toimivana ka raskematel aegadel.

Ehkki kapitalipuhvrid pole otseselt mõeldud majanduskasvu mõjutamiseks, on neil siiski teatud mõju ka krediidi pakkumisele. Mida rohkem kapitali peab pank hoidma, seda piiratumad on tema võimalused ettevõtetele ja eraisikutele laenude andmisel ehk väljalaenatava raha maht ning potentsiaalsete laenuklientide ja –projektide valik sõltub sellest, kui palju omakapitali pangal on. Kui kiire majanduskasvu perioodil mõjuvad kõrgemad omakapitali nõuded pankadele riskide võtmisel kainestavalt, siis majanduse raskematel aegadel nõudeid leevendades võib varem kogutud puhvritest olla kasu uute laenude andmisel. Sel põhjusel räägitaksegi praeguse Covid-19 kriisi kontekstis pankade puhvrinõuete leevendamisest või paindlikust kasutamisest kui ühest abinõust, mis aitab kaasa laenutegevuse jätkumisele.

Euroopa pankade puhvrinõudeid leevendati oluliselt

Puhvrinõudeid saab leevendada kahel viisil. Esiteks võib nõude kehtestanud asutus selle tühistada või määra langetada (kuni 0%ni). Näiteks vastutsüklilise puhvri puhul ongi määra vähendamine lahutamatu osa selle meetme olemusest. Teiseks võivad järelevalveasutused julgustada panku puhvreid paindlikumalt kasutama, mis tähendab, et pankadele ei avaldata survet puhvrite kiireks taastamiseks. Ehkki ka tavaolukorras saavad pangad puhvreid vajadusel kasutada, aitab kriisi olukorras järelevalveasutuste selline avaldus vähendada kartust, et kapitalipuhvri kahanemist alla nõutava taseme tõlgendatakse kui panga ületamatuid raskusi (ehk nn stigma efekt), mis omakorda võiks tuua kaasa puhvrinõuet mittetäitva panga likviidsuse või rahastamise tingimuste halvenemise.

Euroalal on järelevalveasutused alates märtsi keskpaigast leevendanud vähemalt 140 mld euro mahus kapitalinõudeid. Lõviosa sellest ehk 120 mld eurot moodustavad euroala suuremate pankade üle järelevalvet tegeva Euroopa Keskpanga leevendused. Lisaks on liikmesriigid vabastanud ligi 20 mld euro mahus makrofinantsjärelevalve puhvreid. Eesti lähiriikidest vabastas Leedu vastutsüklilise puhvri ja Soome süsteemse riski puhvri. Teistest Põhjala riikidest on ka Rootsi, Taani ja Island viinud vastutsüklilise puhvri nulltasemele ning Norra langetas puhvri määra.

Puhvrinõuete leevendused lisavad pankadele paindlikkust, kuna selle arvelt suureneb vabatahtlik puhver ehk see osa omavahenditest, mille kasutamise üle saavad pangad ilma piiranguteta otsustada (vt joonis). Samas selleks, et nõuete leevendused aitaksid tõepoolest majanduskahjusid pehmendada ja laenuturgu toetada, on järelevalveasutused kogu Euroopas soovitanud pankadel kasumit mitte jaotada.  See on oluline, et suurenevate laenukahjumite katmise kõrval säiliks võimekus uusi laene väljastada. Euroopa Keskpank on hinnanud, et dividendimaksete piiramisega säilitavad euroala pangad oma bilanssides ligi 30 miljardit eurot omavahendeid.

Kas Eesti pankade kapitalivaru on kriisiga toimetulekuks piisav?

Eesti Pank tõi mai alguses avaldatud Finantsstabiilsuse Ülevaates ühe negatiivse stsenaariumina välja, et kui majanduspiirangud viiruse leviku tõkestamiseks kestavad kuni augustini, võib probleemlaenude osakaal pankade laenuportfellis kerkida 13%ni. Kuigi riigi tugimeetmete ja pankade pakutud maksepuhkuste toel ei pruugi sellises ulatuses püsivaid makseprobleeme tekkida, on sellise riskistsenaariumi läbimängimine vajalik, et hinnata pankade võimekust keeruliste oludega toime tulla. 

Kui arvestada negatiivse stsenaariumi karmide eeldustega, osutuksid laenukahjumid pankade tuludest suuremaks ning laenukahjude katteks kuluks ära vabatahtlikult säilitatud kapitalivaru. Samas annab järelevalveasutuste poolt nõutud omavahendite puhver kindluse, et pangad suudavad miinimumnõuet täita ka negatiivse stsenaariumi korral (vt joonis).

Kõiki järelevalveasutuste määratud puhvreid on pankadel võimalik täna vabalt kasutada. Selleks, et anda pankadele eelseisval perioodil veelgi suurema paindlikkuse, otsustas Eesti Pank alates 1. maist ajutiselt tühistada 1% süsteemse riski puhvri nõude, mis kehtis kõikidele pankadele alates 2016. aasta augustist. Selle sammuga vabanes nõude alt ligikaudu 110 miljonit eurot kapitali. Ehkki täna on pankadel ilma vabaneva summatagi vabalt kasutada piisavalt omavahendeid, peaks see samm koos Euroopa Keskpanga ja finantsinspektsiooni  leevendusmeetmetega julgustama panku majanduse rahastamist jätkama, seda vaatamata tõenäolisele laenukahjumite suurenemisele.

Süsteemse riski puhvri määra langetamine nulltasemele on erakorraline ja ajutine meede. Kui Covid-19 pandeemiast tulenev majanduskriis on seljatatud, oleks mõistlik puhvrinõue taastada. Eesti väike ja avatud majandus on Euroopa Liidu keskmisega võrreldes väliskeskkonna šokkide suhtes haavatavam, mistõttu on vajalik hoida tavaoludes püsivalt suuremat kapitalipuhvrit.