Eesti Panga seisukohad pensionireformi kohta (aprill 2000)

 

MITMESAMBALISEST EELFINANTSEERITAVAST SÜSTEEMIST

Praegust keskmise pensioni keskmise palga suhet säilitada tahtes tekib juba lähiaastatel vajadus sotsiaalmaksu määra tõsta. Paari- kolmekümne aasta pärast on lisaraha vajadus kasvanud 5%ni aastasest SKPst, s.t. sotsiaalmaksu peaks tõstma 20%lt 30%ni. Selle vältimiseks töötati 1997. a välja pensionireformi põhimõtted ja täna on jõutud esimeste konkreetsete otsusteni.

Üleminek jooksvalt finantseeritavalt süsteemilt eelfinantseeritavale (mitmesambalisele) peab vähendama elanikkonna vananemisega tekkivaid süsteemi rahastamise probleeme. Pensionikindlustussüsteemi eesmärk on muuta see end ise finantseerivaks, kus enamik vanaduspõlves saadavatest hüvedest (pensionist) on kogutud iga indiviidi enda poolt. Mida suurema osakaaluga on teine sammas, seda vähem sõltub süsteem demograafilistest arengutest.

REFORMIKULUDE JAOTAMINE

Uue süsteemi käivitamisel tekib paratamatult periood, millal esimese ja teise samba rahastamise kulud ületavad praeguse sotsiaalmaksu määra juures laekuva tulu. Üleminekuperioodil esimesse sambasse tekkiva defitsiiti võib jagada mitme erineva katteallika vahel. See tähendab, et rahastamine võib toimuda nii praeguste pensionäride, praeguste maksumaksjate kui ka tulevaste maksumaksjate arvel.

Kui kulud otsustatakse katta eelkõige tänaste pensionäride ja peagi pensionile jäävate isikute arvel, siis tähendab see esimest sambast makstavate pensionide vähendamist või nende kasvu piiramist. See tähendab omakorda keskmise pensioni ja keskmise palga suhte vähenemist. Valitsus ongi otsustanud piirata pensionide kasvu nende indekseerimise kaudu. Indekseerimine peab kujutama endast pikaajalist lepet selle kohta, kui suurele osale majanduskasvust (tootluse tõusust) on tänastel pensionäridel õigus ja vältima pensionide suuruse sõltuvust poliitiliste vaadete muutumisest. Indeks hakkab väidetavasti pooles osas sõltuma tarbijahindade kasvust ja pooles osas keskmise palga kasvust. Sellele otsusele vaatamata näib, et avalikkus ei ole seda probleemi veel teadvustanud (näiteks ei ole selge, mida arvavad suuremat II sammast nõudvad ametühingud I samba pensionide indekseerimise kohta). Mida vähem ületavad kulutused esimese samba jaoks eraldatud sotsiaalmaksu, seda väiksemaks kujuneb eelarvedefitsiit.

Asetades reformi ülemineku kulud tänase maksumaksjate põlvkonna arvele, võib selleks tõsta vana süsteemi finantseerimiseks kogutud maksumäära või suunata olemasolevate pensionide finantseerimiseks varem kogutud reservid. Kas juriidiliselt langeb kõrgema maksu maksmise kohustus tööandjaile või töövõtjaile sõltub tööturu paindlikkusest.

Kui üleminekuperiood otsustatakse finantseerida maksukoormuse tõusuga, siis on vaja tähelepanu pöörata ka teistele sotsiaalkindlustuse liikidele. Paraku näitab praktika, et siiani on pensionireformi kavandatud täielikult eraldi teistest sotsiaalkindlustuse reformidest (näiteks töötukindlustus), mis samuti taotlevad finantseerimist sotsiaalmaksu tõstmise kaudu.

Ainsaks võimaluseks reformikulude jätmisel tulevaste maksumaksjate kanda on üleminekufinantseerimine pikaajalise laenuga. Sellega lükatakse vanast süsteemist üle kanduvate pensionide eest tasumine eelseisvatesse perioodidesse.

Seega on finantseerimiseks vajalike kulutuste (ümber)jagamine põlvkondade vahel üheks tähtsamaks otsuseks reformi läbiviimisel. Seda aspekti tuleks selgemalt teadvustada ja asetada valikud – s.h. valitsuse eelarve puudujääk üleminekuperioodil - sõltuvusse reformist saadava tuluga tulevikus.

Valitsuse otsus viia reform läbi praeguse sotsiaalmaksu määra raames ja eraldada II samba jaoks vaid 4% suurune osa töötasufondist, tõstatab küsimuse, kuivõrd täidab reform eespool kirjeldatud eesmärki, s.t. kas teine sammas ei kujune liiga väikseks.

Kuna esimest sammast finantseeriva maksu määr väheneb 16%ni töötasufondist, kohustused nn vana süsteemi pensionäride ees aga säilivad, siis tekitab suurema osakaaluga teine sammas muudel võrdsetel tingimustel ka suurema eelarvedefitsiidi üleminekuperioodil. Siiski ei tohi lühiajalise eelarvedefitsiidi minimiseerimine uue süsteemi juurutamisperioodil olla peamiseks valikukriteeriumiks.

Sotsiaalmaksu jagamise kõrval esimese ja teise samba vahel mõjutab eelarve defitsiidi suurust üleminekuperioodil ka see, milliste põhimõtete alusel kujundatakse esimesest sambast makstava pensioni suurus. Mida vähem ületavad sellega seotud kulutused esimese samba jaoks eraldatud sotsiaalmaksu, seda väiksemaks kujuneb eelarvedefitsiit.

PENSIONIREFORM JA SISEMAINE SÄÄST

Eelpool kirjeldatud valikuid võib nimetada reformi põhieesmärgiga seonduvaiks. Lisaks võib eristada veel kõrvaleesmärke, näiteks sisemaise säästmise tasemega seonduv.

Otsus maksumäära mitte tõsta tähendab eelarvepuudujääki esimese samba finantseerimisel. Mida vähem ületavad esimesest sambast väljamakstavad pensionid selle jaoks eraldatud sotsiaalmaksu, seda suuremaks kujuneb muudel võrdsetel tingimustel pensionireformiga kaasnev sisemaine sääst ja väiksemaks eelarvepuudujääk.

Teise samba puhul sõltub säästmise suurenemine või vähenemine eespool viidatud tööturu paindlikkusest. Kui osa sotsiaalmaksu maksmise kohustuse ülekandmine töövõtjale turu jäikuse tõttu ei too kaasa töötasu suurenemist, tähendab see väiksemat kogutarbimist ehk suuremat säästu. Kui palk kasvab täpselt ülevõetud maksukohustuse võrra on mõju säästmisele null. See paraku ainult teoreetiline skeem. Arvata võib, et teise sambaga seonduv jääb tahaplaanile ja määravaks saab ikkagi esimese sambaga seonduva puudujäägi suurus.

On võimalik, et soovides vältida asendusmäära langust ollakse sunnitud (eelkõige keskmisest rohkem teeniv elanikkond) suurendama vabatahtlikke sääste. Muudel võrdsetel tingimustel suurendab säästu ka teise samba jaoks mõeldud sotsiaalmaksu määra tõstmine. Kas ja kuivõrd on eesmärgiks sisemaise säästu suurendamine, on jäänud põhidiskussioonist kõrvale. Aeg-ajalt seda teemat investeeringute aspektist siiski puudutatakse, väites et majandusarengu huvides tuleb kogumispensioni raha investeerida Eestisse. Iseenesest ei ole esmatähtis, et teise samba varad oleksid paigutatud just kodumaale. Esimene küsimus on siiski see, kas me kokkuvõttes säästame rohkem või vähem.

Lisaks eespool nimetatutele vajab lahendamist terve rida institutsionaalseid probleeme, s.h. pensionifondide järelvalve, nende litsentseerimine, tagatiste süsteemi olemus ja ülesehitus jpt.

Kokkuvõttes pooldab Eesti Pank põhjalikuma ja laialdasema pensionireformi puudutava arutelu algatamist ning sellest tulenevalt toetab ka valitsuse viimast otsust jätta konkreetne sotsiaalmaksu jagamine esimese ja teise samba vahel veel lahtiseks.