TAUSTINFO

Eesti eelarvepoliitika eesmärgid ja protseduurid

Eesti eelarvepoliitikale on olnud iseloomulik, et tulude poole käsitus on kõigil eelarvetasanditel laiem ja kulude oma kitsam kui rahvusvaheliselt tavaks. Nii näiteks arvatakse tulude hulka ka mistahes vormis võetud laenud ja eelnenud aasta ülejäägid, s.t jooksvatele tuludele on liidetud puudujäägi rahastamise allikad. Kulude poolel on seevastu tavaks saanud, et keskvalitsuse võetud ametlikest välislaenudest rahastatavaid investeeringuid neis ei kajastata. Samas peetakse erinevalt muu maailma praktikast laenude põhiosade tagasimakseid võrdseks muude majanduspoliitiliste kuludega.

Aastail 1991-1996 keskendus eelarvepoliitika taasloodud riigi valitsuse funktsioonidele rahalise katte leidmisele. Koondeelarve (s.t keskvalitsuse jt eelarvesüsteemi osiste summa) puudujääk või ülejääk jäi eelarvepoliitilise eesmärgina tahaplaanile, ehkki juriidiliste piirangutega püüti vältida laenukoormuse ülemäärast kasvu. Algselt (s.o alates 1995. a) puudutasid piirangud ainult keskvalitsuse ametlikke välislaene ja tema garantiiga välislaene. Hilisem areng näitas, et järjest paranev ligipääs rahvusvahelistele rahaturgudele lubab laene võtta ka kohalikel omavalitsustel. Seepärast võeti 1997. aastal vastu seadus, mis seadis piirid ka kohalike omavalitsuste laenuvoogudele, nende olemile ja teeninduskuludele, sõltuvalt jooksva aasta eelarvetuludest. Lisaks kehtestas Eesti Pank sama aasta detsembris nõude, et Eesti kommertspankadel tuleb enne kohalikele omavalitsustele laenu andmist kontrollida laenuvõtja maksevõimelisust muuhulgas ka Rahandusministeeriumist, kelle kirjaliku seisukohata on tehingu sooritamine keelatud. Seoses riigikassa käivitamisega töötas valitsus 1997. aastal välja keskvalitsuse eelarveseaduse uue versiooni. See eelnõu lubab keskvalitsusel võtta lühiajalist nn likviidsuslaenu ja pikemaajalist eelarve tasakaalustamislaenu. Esimese suurus on piiratud antud aasta eelarve arutelu käigus Riigikogu poolt kehtestatud limiidiga, tasakaalustamislaenu puhul seab seadus piirid sõltuvalt tulude suurusest (vt allolev tabel).

Erinevatele eelarvetasanditele kehtestatud laenuvõtmise piirangud

Regulatsiooni objekt Piirangu iseloomustus
Keskvalitsuse ametlikud ja garanteeritud välislaenud (reguleeritud välislaenu võtmise ja riigigarantii andmise seadusega).  * Kohustused ei tohi ületada 75% keskvalitsuse eelarve aastatuludest;
 * uued laenud ei tohi ületada 15% keskvalitsuse eelarve aastatuludest;
 * keskvalitsuse antud garantiid ei tohi ületada 15% keskvalitsuse eelarve aastatuludest.
Kohalike omavalitsuste laenud (reguleeritud valla- ja linnaeelarve seadusega).  * Kohustused ei tohi ületada 75% eelarve aastatuludest;
 * laenude teeninduskulud ei tohi ületada 20% eelarve aaastatuludest;
 * laenud ei tohi ületada investeeringute suurust.
Kohalike omavalitsuste laenamise protseduur Eesti kommertspankadest (Eesti Panga presidendi määrus).  * Laenu saamiseks peab taotlejal olema kirjalik tõend, et arvestades kohaliku omavalitsuse senist krediidivõtmist ja Eesti üldist eelarvepoliitilist olukorda, ei ole Rahandusministeeriumil tehingule vastuväiteid.
Keskvalitsuse laenud (riigieelarve seaduse parandatud, Riigikogu menetluses olev eelnõu).  * Uued laenud ei tohi ületada 10% riigieelarve aastatuludest;
 * laenude teeninduskulud ei tohi ületada 20% riigieelarve aastatuludest;
 * laenud ei tohi ületada investeeringute suurust.

Et otsused keskvalitsuse välislaenude, kohalike omavalitsuste ja eelarveväliste fondide eelarvete kohta on traditsiooniliselt langetatud isoleeritult, siis on nii valitsussektori sääst kui ka koondeelarve puudujääk aastati olnud väga kõikuvad. Näiteks 1996. a rekordiline ülddefitsiit kujunes nii suureks seetõttu, et keskvalitsuse tavapärastele välislaenudele lisandusid kohalike omavalitsuste välislaenud (ligi 0,9% SKP suhtes). Lisaks otsustati suurendada pensionide väljamakseid varasemate reservide arvel. Seda kogemust arvestades hakkas valitsus 1996. a teisel poolel kavandama ja rakendama kokkuhoiumeetmeid. Kuna erasektoris jätkus samal ajal tarbimise ja tarbimislaenude kiire kasv ning jooksevkonto puudujääk vähenes aeglaselt, otsustati 1997. a keskel esmakordselt püstitada järgnevaks poolteiseks aastaks konkreetne eelarvepoliitiline eesmärk: tagada 1998. a lõpuks koondeelarve ülejääk 1,5-2% ulatuses SKP suhtes. Tulude ülejääk otsustati suunata 1997. a II poolaastal loodud stabilisatsioonifondi ja kasutada seda fondi valitsuse valuutareservide suurendamiseks. Sellega algas uus etapp Eesti eelarvepoliitikas.

Muudatused maksebilansi statistikas

Riigi maksebilansi eesmärk on kajastada residentide ja mitteresidentide vahelisi majandustehinguid määratud ajavahemikus ning anda seeläbi kõigile turuosalistele süstemaatilist informatsiooni riigi välismajandusseisust. Maksebilanss on tähtsamaid majandusstatistika väljundeid, mille alusel hinnatakse riigi majanduslikku käekäiku ning võimalikke arengutendentse.

Eesti Pank koostab maksebilanssi alates 1992. aastast. Lisaks panga enda küsitlusvormidele kasutatakse ka paljude teiste institutsioonide poolt kogutavat informatsiooni, millest suurimad infoallikad on Statistikaamet, Rahandusministeerium ja Väärtpaberite Keskdepositoorium. Tulenevalt andmekogumise komplitseeritusest koostatakse Eestis maksebilanss kord kvartalis ning rahvusvahelise tava kohaselt avaldatakse esialgsed andmed 10-13 nädalat pärast aruandekvartali lõppu. Lõplikud andmed, mida kasutatakse pikemates aegridades, avaldatakse tavaliselt 1,5-2 aastat hiljem. On olnud ka juhuseid, et riigid on muutnud oma maksebilanssi viimase 10 aasta ulatuses. Eesti Pank avaldas 1997. aasta septembris jooksva aasta II kvartali maksebilansi. Pärast avaldamist selgus aga uut olulist informatsiooni, mis sundis varasemaid andmeid muutma.

Maksebilansi väliskaubanduse osa koostab Eesti Pank Statistikaameti poolt töödeldud tollistatistika põhjal. Tollistatistika kogumiseks on rahvusvaheliselt kasutusel kaks meetodit - üld- (general trade) ja erikaubandus (special trade). Nende kahe meetodi peamine erinevus seisneb selles, et esimesel juhul võetakse arvesse ka import tolliladudesse ja taasväljavedu neist, teisel juhul mitte. Riigid otsustavad ise, millist meetodit kasutada. Eesti tollistatistika kogumisel on kasutusel üldkaubanduse meetod. Alates 1996. a oktoobrist kehtima hakanud muudatused tolliladudes olevate kaupade arvestuses tingisid aga olukorra, kus ekspordis, eriti aga impordis tõusis järsult tolliladude osatähtsus. Tegelikult toimuvad tollilaos suures osas mitteresidentide omavahelised tehingud (v.a import tollilaost sisekäibesse), mis on Eesti majandusruumiga seotud vaid laoteenuste ja muude transporditeenuste kaudu.

Kuna maksebilanss kajastab üldjuhul vaid tehinguid residentide ja mitteresidentide vahel, siis on selle koostamisel otstarbekam lähtuda erikaubanduse põhimõttest. Eesti Pank uuris koostöös Tolliameti ja Statistikaametiga kauba liikumist tolliladude kaudu ning tuvastas kaubakäivete mahud, mis tuleks 1996. a ja 1997. a I poolaasta maksebilansistatistikast välja arvata. Selle tulemusena vähenes oluliselt jooksevkonto puudujääk: 1997. a I poolaasta puudujäägiks kujunes 3 miljardit krooni (9,8% SKP suhtes) varasema 4,3 mld kr asemel ja 1996. a puudujäägiks 5 miljardit krooni (9,6% SKP suhtes) varasema 5,1 mld kr asemel. Kuna Eesti pool tolliladustatud kaupade eest ei maksnud, suurendas nende arvestamine maksebilansis põhjendamatult kaubanduskrediidi võlgu ning moonutas ka finantskontot, luues petliku ettekujutuse lühiajalise kapitali ulatuslikust sissevoolust. Pärast kaubandusandmete korrigeerimist vähenesid ka residentide kaubanduskrediidi võlad.

Tehtud muudatused on täielikus vastavuses rahvusvaheliste standarditega ja pälvisid maksebilansi koostamise metoodikat koordineeriva Rahvusvahelise Valuutafondi, samuti muude välisekspertide eelneva heakskiidu.

Krediidireiting

Reiting on reitingusümbolites väljendatud hinnang laenuvõtja lubadusele täita enesele võetud kohustused. Erapooletu riskihindaja rolli täidavad mitmed analüüsiteenistused, kes võrdlemise hõlbustamiseks väljendavad riskihinnanguid sarnaste sümbolitega. Standardiseeritud reitingute olemasolu vähendab tehingukulusid, kuna aktsepteeritud võrdlusvõimalus lubab potentsiaalseil investoreil kiiremini ja odavamalt hinnata konkreetse investeerimisvõimaluse riske. Rahvusvaheliselt tunnustatud reitingu olemasolu on tänapäeval saanud tähtsaks tingimuseks väliskapitali võimalikult odaval kaasamisel.

Sajandi esimesel poolel hindasid agentuurid eelkõige mitmesuguste firmade, pankade jm institutsioonide võlakohustustega seotud riske, riigireitinguid hakati omistama hiljem. Tänapäeval on riigireiting aluseks kõigi riigis tegutsevate ettevõtete reitingute määramisel ning üldiselt on kohalikule omavalitsusele, osariigile või eraettevõttele antud reiting alati madalam riigireitingust.

Reitinguid uuendatakse regulaarselt ning kui hinnangu aluseks olnud informatsioon ja tingimused muutuvad, siis võib muutuda ka agentuuri poolt antud reiting. Samuti saab agentuur teatud tingimustel reitingu kehtivuse peatada või reitingu hoopis ära võtta.

Eesti riigireiting

Arvestades Eesti üha kasvavat integreeritust välismaailmaga, tellis Eesti Pank 1997. a kevadel reitinguagentuurilt Moody's Investors Service riigi krediidireitingu. Samal ajal maailma ühe nimekama agentuuriga alustas Eesti riigireitingu ettevalmistamist ka Euroopa juhtiv krediidireitingu agentuur IBCA. Kuna maailma erinevad piirkonnad ja majandussfäärid kasutavad eri agentuuride hinnanguid, tellis Eesti Pank riigireitingu ka Standard & Poor's-ilt.

Nende agentuuride poolt Eestile antud krediidireitingud kuuluvad kõik investeerimisjärku (vt allolev tabel), kuid samas viitavad nii reitingute tase kui ka agentuuride kommentaarid, et Eesti majanduse praeguse arengustaadiumiga on seotud mitmed riskid. Rahvusvahelises võrdluses asetasid antud hinnangud Eesti üleminekuriikide seas suhteliselt kõrgele positsioonile, lugedes meid võrreldavaks näiteks Poola ja Ungariga ning kõrgeimaks endisest Nõukogude Liidust kujunenud riikide seas.

Reitinguagentuuride poolt Eestile antud välisvaluuta pikaajalised krediidireitingud seisuga 1997. a detsember

Agentuur Reiting Hinnang Võrdlus teiste riikidega
Moody's Investors Service Baa1 Investeerimisjärgu krediidireiting (ingl k investment grade), mis tähendab, et Eesti on lähitulevikus piisavalt suutlik täitma oma kohustused investorite ees. Samas viitab reiting asjaolule, et investoril puuduvad mõned kindlust tagavad pikemaajalised garantiid selle kohta, et majanduspoliitilised tingimused ei muutu.  Saksamaa - Aaa
 Soome - Aa1
 Sloveenia, Hong-Kong - A3
 Tšehhimaa, Kreeka - Baa1
 Läti - Baa2
 Ungari, Poola - Baa3
 Leedu -Ba1
 Venemaa - Ba2
Standard & Poor's BBB+ Samuti investeerimisjärgu reiting ning asetub sisuliselt samale tasemele Moody'se poolt antud reitinguga.  Hong-Kong - A+
 Tšehhimaa, Sloveenia - A
 Läti - BBB
 Leedu - BBB-
 Venemaa - BB-
IBCA BBB Samuti investeerimisjärgu reiting ja tähendab välisinvesteerija jaoks, et hetkel on investeerimisrisk Eestis väike. Äri-, majandus- või finantstingimuste ebasoodne areng võib aga kaasa tuua investeerimisriski suurenemise.  Hong-Kong - A+
 Tšehhimaa - BBB+
 Poola, Ungari - BBB
 Venemaa, Leedu - BB-