Tallinn, Eesti. Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) delegatsioon, mida juhtis Vincenzo Guzzo ning kuhu kuulusid David Bartolini, Bingjie Hu ja Hugo Rojas-Romagosa, kohtus 27. maist kuni 9. juunini Eesti ametiasutustega, et pidada 2026. aasta artikkel IV konsultatsioone. Visiidi lõpus tegi delegatsioon järgmise avalduse.

Märkimisväärne eelarvepoliitika lõdvendamine on hoogustanud Eesti majanduskasvu, kuid Lähis-Idas toimuv sõda halvendab lähiaja väljavaadet kõrgemate energiahindade kaudu. Suurenenud inflatsiooniriskide taustal peaks poliitika keskenduma valitsemissektori võla usaldusväärsele stabiliseerimisele kulude piiramise ja tulumeetmete tasakaalustatud kombinatsiooni abil, et seeläbi tugevdada eelarve vastupanuvõimet ja taastada puhvreid. Kasvavad finantsstabiilsuse riskid nõuavad jätkuvat tähelepanelikkust ja valmisolekut sekkuda ebasoodsa makromajanduse ja finantssektori omavahelise vastasmõju korral, kui majanduskasv peaks nõrgenema. Eesti kasvupotentsiaali kestlik suurendamine eeldab struktuursete muutuste edendamist ja poliitikameetmeid, et tagada tööjõu parem jaotumine, süvendada kapitaliturge, sealhulgas Euroopa säästude ja investeeringute liidu edendamise kaudu, ning kindlustada energiaga varustatus.

Hiljutine areng

1. Enne sõja puhkemist Lähis-Idas hoogustus majanduse taastumine eelarvepoliitika märgatava lõdvendamise toel. Majanduskasv kiirenes esimeses kvartalis aastavõrdluses 2,4%ni. Kasvu vedas peamiselt eratarbimine, mida toetas üldise tulumaksuvaba miinimumi kasutuselevõtt, ja väiksemal määral ka avalik tarbimine. Seevastu investeeringud jäid vaatamata kaitseotstarbeliste hangete suurenemisele tagasihoidlikuks ning sama kehtis ka ekspordi kohta.

2. Inflatsioon on taas kiirenenud. Pärast järkjärgulist alanemist aprilli 3,2% tasemeni tõusis koguinflatsioon mais 4%ni, peamiselt energiahindade järsu kallinemise tõttu. Alusinflatsioon suurenes samuti pisut, 2,6%ni, ja palgakasv ulatus esimeses kvartalis 6,2%ni.

Väljavaade ja riskid

3. Lähis-Ida sõda mõjutab eeldatavasti majanduskasvu väljavaadet negatiivselt ja vähendab osaliselt märkimisväärse eelarvepoliitika lõdvendamise mõju. Kõrgemad energiahinnad piiravad tarbimist, investeeringuid ja välisnõudlust. Samal ajal võib ebakindlus panna majapidamisi maksulangetusest saadavat lisasissetulekut osaliselt säästma, samas kui kaitsevarustuse suur impordisisaldus vähendab kaitsekulutuste mõju majanduskasvule. Seetõttu prognoositakse, et majanduskasv jääb mõõdukaks, ulatudes 2026. aastal 2,0%ni ja 2027. aastal 2,1%ni.

4. Kõrgemad energiahinnad avaldavad eeldatavasti ka inflatsioonile tõususurvet. Energiahinnašoki ja eelarvepoliitika märkimisväärse lõdvendamise koosmõju tõstab prognoosi kohaselt koguinflatsiooni 2026. aastal 4,3%ni, misjärel see aeglustub 2027. aastal 3,4%ni. Mõju alusinflatsioonile ja palgakasvule peaks jääma piiratuks, eeldusel et energiahinnašokk ei osutu püsivamaks, kui on eeldatud prognoosi baasstsenaariumis.

5. Väljavaadet ümbritseb märkimisväärne ebakindlus: majanduskasvu riskid kalduvad languse ja inflatsiooniriskid tõusu suunas. Väikese avatud majandusena on Eesti jätkuvalt haavatav geopoliitiliste pingete süvenemise ja konfliktide edasise eskaleerumise suhtes. Püsivam energiahinnašokk mõjutaks majanduskasvu ja inflatsiooni veelgi ebasoodsamalt. Negatiivsema stsenaariumi korral, kus naftahind kahekordistub kriisieelse tasemega võrreldes ja püsib kõrgena kogu 2027. aasta vältel, kasvaksid inflatsiooniootused veelgi ning see tooks kaasa rahapoliitika karmistamise. Majanduskasv aeglustuks märkimisväärselt erasektori nõudluse laiapõhjalise nõrgenemise tõttu, samal ajal kui inflatsioon kiireneks järsult teise ringi mõju tagajärjel.

Eelarvepoliitika – eelarvepoliitilise manööverdamisruumi säilitamine kasvava kulusurve tingimustes

6. 2026. aasta eelarve tähendab märkimisväärset eelarvepoliitika lõdvendamist, mida praegused makromajanduslikud tingimused ei õigusta. Üldise tulumaksuvaba miinimumi kasutuselevõtt vähendab märgatavalt maksutulu, samal ajal kui kapitalikulutused, sealhulgas kaitsekulutused, suurenevad kiiresti. Selle tagajärjel muutub eelarvepoliitika oluliselt lõdvemaks. Isegi juhul kui Lähis-Ida konfliktiga seotud pakkumisšokki ei oleks, oleks selline eelarvepoliitika lõdvendamine majanduse olukorda arvestades märksa suurem kui vajalik. Praeguses olukorras lisab see aga nõudlussurvet ajal, mil energiahinnašoki tõttu on inflatsioon niigi tõusmas. Neutraalne eelarvepoliitika – või vähemalt selle lõdvendamine märksa vähemal määral – aitaks inflatsiooni ohjeldada ja säilitada eelarvepoliitilist manööverdamisruumi.

7. IMFi eksperdid soovitavad hoiduda täiendavatest laiapõhjalistest energiatoetusmeetmetest ja võtta meetmeid eelarvepuudujäägi piiramiseks. Kavandatud kütuseaktsiisi tõusu peatamine, mille eesmärk oli kaitsta majapidamisi ja ettevõtteid energiahindade tõusu eest, on vähendanud maksutulu, ehkki tagasihoidlikus ulatuses. Täiendavat toetust tuleks kaaluda üksnes juhul, kui erasektori nõudlus peaks ulatuslikult ja järsult vähenema, ning ka siis peaksid meetmed olema ajutised ja hästi suunatud kõige haavatavamatele majapidamistele ja ettevõtetele. Vältida tuleks mittesihtotstarbelisi meetmeid ja üldisi hinnatoetusi, sealhulgas käibemaksu- või aktsiisilangetusi ja hinnalagesid, sest need moonutavad hinnasignaale, vähendavad energiasäästu stiimuleid, tekitavad märkimisväärseid eelarvekulusid ning neist on keeruline hiljem loobuda. Kõik kulude alakasutamisest või oodatust suuremast maksutulust tulenevad vahendid tuleks suunata eelarvepuhvrite taastamiseks. Kulude ületamist või maksutulu alalaekumist tuleks tasakaalustada riigieelarve paindlike kulude vähendamisega.

8. Praeguse poliitika jätkumisel süveneb eelarve tasakaalustamatus pärast 2026. aastat veelgi, mis viib valitsemissektori võla jätkusuutmatule rajale. Eelarvepuudujääk püsib prognoosi kohaselt suur, mis põhjustab võla püsiva kasvu praegu veel mõõdukalt tasemelt. Pikemas perspektiivis suurendaks see riigi rahastamisvajadust ja vähendaks eelarvepoliitilist manööverdamisruumi veelgi, mis suurendaks Eesti haavatavust negatiivsete šokkide suhtes. Kuigi lähiajal on riigi võlakohustustega seotud riskid jätkuvalt piiratud, valmistab pikemaajaline võlaväljavaade muret ja nõuab korrigeerivaid meetmeid.

9. Eelarve jätkusuutlikkuse tagamiseks ja kasvu toetavate kulutuste jaoks ruumi säilitamiseks on vaja usaldusväärset eelarve konsolideerimise strateegiat. See eeldab ettevaatlikku kohanemisteed, mis hoiaks valitsemissektori võla allpool Euroopa Liidu kontrollväärtust (60% SKPst) ja säilitaks samal ajal 20–25protsendipunktise puhvri tulevaste šokkide ja kasvava kulusurve, sealhulgas rahvastiku vananemise ja energiajulgeolekuga seotud vajaduste katmiseks. Selles kontekstis soovitavad IMFi eksperdid alustada 2027. aastal järkjärgulist, kuid püsivat struktuurset kohandamist mahus 0,5 protsendipunkti aastas, kuni eelarvepuudujääk väheneb 1%ni SKPst. See aitaks viia valitsemissektori võla keskpikas vaates stabiilsele rajale (alla 40% SKPst). Seda konsolideerimisstrateegiat tuleks toetada kulude piiramise ja tulumeetmete tasakaalustatud kombinatsiooniga.

10. Ametiasutused peaksid astuma samme kulude kasvu ohjeldamiseks.

• Avaliku sektori palgakulude kasvu piiramine. Avaliku sektori palgafond on viimastel aastatel märkimisväärselt suurenenud, peamiselt erinevatele töötajarühmadele sõlmitud erikokkulepete tõttu. Edasine töötajate arvu või tasustamise kasv peaks olema tihedalt seotud selgelt määratletud teenusevajaduste ja mõõdetava tootlikkuse suurenemisega.
• Erapensionisäästude tugevdamine. Eesti pensionide asendusmäär ehk pensioni ja palga suhe on madal. Hästi kujundatud stiimulid täiendavaks säästmiseks aitaksid suurendada pensionide piisavust ja samal ajal vähendada tulevast survet riigieelarvele. Selles kontekstis tervitavad IMFi eksperdid hiljuti valitsuses heaks kiidetud seadusemuudatust, mis lühendab teise pensionisambaga taasliitumise ooteaega.
• Toetuste määramisel sissetulekute arvestamine. Toetused, eriti peretoetused, ei ole praegu piisavalt sihtotstarbelised. Toetusmeetmed peaksid keskenduma haavatavamatele ühiskonnarühmadele. Samuti tuleks kaaluda perepoliitika suunamist rahalistelt toetustelt kvaliteetsete teenuste pakkumisele.
• Tervishoiusüsteemi tõhususe suurendamine. Tervishoiusüsteem seisab silmitsi kasvavate kuludega ja võimekuse piirangutega. Teenuste osutamise tõhustamine, ennetustegevuse tugevdamine ja tööjõupuuduse leevendamine vähendaksid sõltuvust kulukatest ajutistest lahendustest ning aitaksid parandada süsteemi tõhusust ja piirata kulude kasvu.

11. Ainuüksi kulude kokkuhoiust ei piisa, mistõttu tuleks põhjalikult hinnata maksusüsteemi, et suurendada maksutulu viisil, mis toetaks majanduskasvu. Eesti maksukoormus on teiste Euroopa Liidu riikidega võrreldes jätkuvalt suhteliselt madal ning tugineb suurel määral tööjõu ja tarbimise maksustamisele, samal ajal kui tulu- ja varamaksudest saadav maksutulu on piiratud. Seetõttu soovitavad IMFi eksperdid järgmist.

• Vältida olemasoleva maksubaasi edasist kitsendamist. Hiljuti kehtestatud automaksu tühistamine või toiduainete käibemaksumäära alandamine oleks samm vales suunas, sest see tooks ajal, mil lisatulud on vajalikud, kaasa maksutulu märgatava vähenemise. Sihtotstarbelised sotsiaaltoetused oleksid tõhusam viis abivajajate toetamiseks.
• Tasakaalustada hiljutiste üksikisiku tulumaksumuudatuste mõju. Üldise tulumaksuvaba miinimumi kehtestamine kõrvaldab keskmise sissetulekuga inimeste maksustamisel tekkinud moonutused, kuid selle eelarveline maksumus on suur. Maksutulu taastamiseks võiks kaaluda maksumäära tõstmist või täiendava maksuastme kehtestamist.
• Suurendada ettevõtte tulumaksu rolli. IMFi ekspertide analüüs näitab, et Eestis kasutatav jaotatud kasumi maksustamise süsteem on suurendanud ettevõtete likviidsust ja vähendanud võlakoormust, kuid ei ole aja jooksul investeeringuid märkimisväärselt suurendanud. Üleminek tavapärasemale ettevõtte tulumaksusüsteemile, millel oleks lai maksubaas ja mõõdukas maksumäär, võiks aidata maksutulu suurendada.
• Kehtestada tänapäevane kinnisvaramaks. Eestis laekub kinnisvaramaksudest väga vähe tulu. Esmalt tuleks kiirendada uute maamaksuväärtuste rakendamist ja piirata erandeid. Pikemas perspektiivis tuleks luua katastrite süsteem, et laiendada maksubaasi ka hoonetele, ning samal ajal töötada välja maksu edasilükkamise võimalused, et kaitsta piiratud likviidsusega majapidamisi. Kinnisvaramaksu kogumise stiimulite tugevdamiseks tuleks kohalikele omavalitsustele anda suurem maksuautonoomia, sealhulgas vähendada nende sõltuvust jagatud maksutuludest ja keskvalitsuse toetustest.

12. Eelarveprotsessid on viimastel aastatel märkimisväärselt arenenud ja nende edasine tugevdamine toetaks eelarvepoliitika tõhusamat rakendamist. Ametiasutused on teinud olulisi edusamme tulemus- ja tegevuspõhise eelarvestamise arendamisel ning parandanud otsuste tegemiseks vajaliku teabe kättesaadavust. Samas võiks nende vahendite kasutamist ressursside jaotamisel veelgi suurendada. Kulude regulaarne läbivaatamine eelarvetsükli osana ja teabe süstemaatilisem sidumine eelarveotsustega aitaksid muuta süsteemi rohkem tulemustele suunatuks. Samuti tugevdaks eelarvedistsipliini ja läbipaistvust eelarve üle järelevalvet tegevate institutsioonide analüütilise võimekuse ja avaliku rolli suurendamine.

Finantssektori poliitika – finantsstabiilsuse kaitsmine

13. Finantsstabiilsuse riskid on endiselt piiratud, kuid on suurenenud, mistõttu on vajalik jätkuv tähelepanelikkus. Pankade riskipositsioonid seoses kinnisvara- ja ehitussektoriga on kõrgendatud ning Baltimaade-sisesed piiriülesed seosed suurendavad seda haavatavust veelgi. Majandusaktiivsuse märkimisväärne nõrgenemine võib tuua esile ülepakkumise riskid ärikinnisvara turul, eriti Tallinna büroopindade segmendis. Jälgimist vajavad ka rahastamisriskid, kuna eelkõige kodumaised pangad sõltuvad üha enam veebipõhistest hoiuseplatvormidest ja väiksemas ulatuses turupõhisest rahastamisest. Pangandusvälise finantssektori osakaal on jätkuvalt väike ega kujuta endast süsteemset riski, kuid mõnes segmendis, eriti tarbimislaenude turul, on laenuportfellide riskitase kõrgem.

14. Makro- ja mikrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika on üldjoontes asjakohane. Rangete makrofinantsjärelevalve meetmete säilitamine, sealhulgas vastutsüklilise kapitalipuhvri praegusel tasemel hoidmine, on oluline finantsstabiilsuse tagamiseks olukorras, kus laenukasv püsib kiire, kinnisvaraga seotud riskipositsioonid on kõrgendatud ja suureneb sõltuvus vähem stabiilsetest rahastamisallikatest. Ametiasutused peaksid olema valmis puhvrite vabastamiseks juhul, kui tõsine majanduslangus hakkab laenupakkumist piirama. Sellised meetmed peaksid olema sihtotstarbelised, ajutised ja hästi koordineeritud. IMFi eksperdid tunnustavad järelevalveasutuste tähelepanu platvormihoiustele ja jätkuvaid jõupingutusi, et tagada krediidiriski kajastamine riskikaaludes korrektselt kogu pangandussüsteemis. Tehisintellekti ja digitaliseerimise mõju finantsstabiilsusele vajab samuti tähelepanelikku jälgimist, sest nende kasutamine finantssektoris laieneb kiiresti.

15. Eesti on teinud edusamme rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise raamistikku tugevdamisel. Jätkuvad pingutused on hädavajalikud, et vähendada finantssüsteemi usaldusväärsusega seotud riske, kaitsta finantsstabiilsust ja piirata võimalikku piiriülesest mõjust tulenevat mainekahju. Financial Action Task Force’i (FATF) standardite järgimine on veelgi paranenud, sealhulgas terrorismi ja terroristide rahastamisega seotud sihipäraste finantssanktsioonide rakendamisel ning uute tehnoloogiatega seotud valdkondades. Täiendavaid samme on siiski vaja, et tagada sanktsioonide tõhus, proportsionaalne ja heidutav rakendamine, tugevdada teatavate mittefinantsettevõtete ja ametialade järelevalvet ning suurendada läbipaistvust tegelike kasusaajate osas.

Struktuurireformid – vastupidavuse suurendamine ja ümberkujundamise toetamine

16. Aktiivne tööturupoliitika aitab juba praegu leevendada tööjõupuudust ja oskuste mittevastavust ning seda saab veelgi tugevdada. Kuna rahvastiku vananemine süveneb ja sisserändest tuleneva tööjõupakkumise kasv aeglustub, seisab Eesti silmitsi struktuurselt pingelise tööturuga. Ametiasutused on teinud edusamme vabade töökohtade ja oskuste kohta kogutava teabe kasutamise parandamisel ning selle valdkonna edasine arendamine aitaks poliitikameetmeid paremini sihtida. Koolituste ja täiskasvanuõppe laiendamine koos haridussüsteemi tihedama sidumisega ettevõtete vajadustega, eriti loodus-, tehnoloogia-, inseneri- ja matemaatikavaldkonnas (STEM), hõlbustaks tööjõu ümberpaiknemist kiiremini kasvavatesse sektoritesse ning aitaks töötajatel valmistuda digipöördeks ja tehisintellekti laiemaks kasutuselevõtuks. Oskustööjõu puudust aitaksid leevendada ka sihipärased stiimulid, sealhulgas stipendiumid ja õppemaksupoliitika prioriteetsetes valdkondades. Tööjõupakkumist toetaksid ka sisserändajate parem lõimimine ja sooliste erinevuste kõrvaldamine teatud ametialadel, sealhulgas IKT-sektoris.

17. Kapitaliturgude süvendamine nii riiklikul kui ka Euroopa Liidu tasandil võiks avada uusi kasvuvõimalusi. Eesti innovatsiooniökosüsteem tugineb suurel määral immateriaalsele varale, mis piirab juurdepääsu pangarahastusele ja rõhutab riskikapitali tähtsust investeeringute ja ettevõtete kasvu toetamisel. Kuigi Eestis on välja kujunenud paljudest võrdlusriikidest tugevam kohalik riskikapitaliturg, on selle edasine laiendamine endiselt keeruline. Pensionifondid võiksid mängida olulist katalüütilist rolli kohalike kapitaliturgude arendamisel ja täiendavate investorite ligimeelitamisel. Edusammud Euroopa säästude ja investeeringute liidu suunas aitaksid lõimida Euroopa killustunud kapitaliturge ja toetaksid Eesti innovaatiliste ettevõtete laienemist.

18. Kodumaise elektritootmise suurendamine ja turu lõimumise tugevdamine on taskukohasuse, energiajulgeoleku ja kliimaeesmärkide saavutamise seisukohalt võtmetähtsusega. IMFi ekspertide analüüs näitab, et kodumaise taastuvenergia tootmise suurendamine koos tugevamate ühendustega naaberriikide turgudega võiks vähendada elektrihindu 2040. aastaks ligikaudu kolmandiku võrra. See toetaks majanduskasvu, vähendaks sõltuvust impordist ja leevendaks Euroopa Liidu kliimapoliitikast tulenevaid kulusid ajal, mil Eesti liigub põlevkivienergeetikast eemale. Suurem ühendatus teiste turgudega ja investeeringud energiasalvestusvõimsustesse parandaksid süsteemi paindlikkust ja aitaksid vähendada Eesti elektrihindade suurt volatiilsust. Nende eesmärkide saavutamiseks on oluline tihedam piirkondlik koostöö nii piiriüleste ühenduste arendamisel kui ka suurte taristuprojektide kulude jagamisel.

IMFi delegatsioon tänab Eesti ametiasutusi külalislahkuse, koostöö ja viljakate arutelude eest.