Majandus- ja tööstuspoliitikat mõjutavad globaalsed trendid

Globaliseerumise ja rahvusvahelise kaubanduse kiire arengu kõrgaeg on asendumas palju vähem avatud ja isolatsioonile kalduva vaatega. Sellest tulenevalt on muutunud ka suhtumine vabakaubandusse ja vabaturumajandusse. Mida see võiks tähendada väikesele avatud majandusega riigile nagu Eesti? Neil teemadel tahamegi tänasel seminaril arutleda. Oma ettekandes räägin, kuidas maailm meie ümber on muutunud.

Viimase viie-kuue aasta jooksul on riigid ja majanduspiirkonnad aina enam astunud samme selleks, et mõnda tegevust, sektorit, ettevõtet või piirkonda eelisarendada. Põhjuseid selleks on mitmeid. Koroonapandeemia tõi väga selgelt välja riskid, mis võivad kaasneda riikide kõrge impordisõltuvusega, olenemata sellest, kas tegemist on kaupade, toormete või tehnoloogiatega. Seejärel nägime, kuidas Venemaa üritas Euroopa suurt sõltuvust oma energiakandjatest kasutada relvana, mille abil Euroopa riike poliitiliselt survestada. Ka Eestis kogesime selliste riskide realiseerumist. Venemaa täiemahuline sõda Ukrainas vallandas vastastikused sanktsioonid, mis tõi paljude Eesti ettevõtjate jaoks kaasa seniste tarneahelate katkemise. Gaasihinnaga manipuleerimine vallandas aga Euroopas energiakriisi, mis seadis ohtu ka rea riikide varustuskindluse. Tarneahelate katkemisest ja energia järsust kallinemisest vallandus omakorda kiire hinnatõus.

2022. aastal võttis USA vastu pooljuhtide ja teaduse seaduse ehk CHIPS and Science Acti, mille kogueelarve oli 280 miljardit eurot ja mis suunas riigis üle 50 miljardi dollari pooljuhtide tootmise arengusse, et edendada ja eelisarendada kohalikku tootmist. Teine, inflatsiooni vähendamise seadus ehk Inflation Reduction Act, eelarvega 440 miljardit eurot, sisaldas hulga maksusoodustusi rohetehnoloogiale. Jaanuaris ametisse asuv USA uus president on lubanud järsult tõsta importkauba tollitariife. Ka Euroopa Keskpanga endise presidendi Mario Draghi sügisel valminud Euroopa Liidu konkurentsivõime raport rõhutab vajadust suurendada Euroopa majanduse tootlikkust ja tugevdada strateegilist autonoomiat. Selleks vajaliku innovatsiooni ja rohepöörde edendamiseks näeb raport suuremat rolli sekkumisel nii riiklikul kui ka Euroopa Liidu tasandil. Hiina on juba aastaid arendanud mitmeid tööstusharusid riiklike toetuste abil. 

Siit tõstatub küsimus, kuidas peaks selliselt muutuva ettevõtluskeskkonnaga kohanema Eesti. Millised on meie jaoks uued võimalused ja uued ohud, millega Eesti ettevõtjad ja valitsus oma majanduspoliitikas peaksid arvestama?

Suurema riikliku sekkumisega üritatakse lahendada erinevaid probleeme.

Eelkõige püütakse vältida ohtu jääda kriitiliste kaupade osas sõltuvusse mõnest ebasõbralikust riigist, mis võib viimasele anda võimaluse survestamiseks ja šantažeerimiseks. See on suunanud riike eelisarendama kohalikku tootmist just neis harudes, kus sõltuvus välispartneritest on väga suur või kus oluliseks partneriks on ebasõbralik riik. Näeme, et rahvusvahelises kaubanduses on hakanud suurenema blokistumine, kus kaubavahetus on kasvanud riikide vahel, kelle poliitilised vaated on sarnasemad ning vähenenud nende vahel, kellega vaated ei ühti. Venemaa gaas on Euroopas juba suuresti asendatud muude tarneallikate ja tehnoloogiatega, aga kriitiliseks peetakse ka juurdepääsu muu hulgas näiteks pooljuhtidele ja tehnoloogiatööstuses vajalikele toormetele.

Teisalt on järjest enam kõlapinda saanud globaliseerumise kõrvalmõjud. Tööstustootmise kolimine madalama sissetulekuga riikidesse on tähendanud paljudele piirkondadele arenenud riikides töökohtade kadumist. See võib kaasa tuua regionaalseid sotsiaalmajanduslikke probleeme ja ebavõrdsuse suurenemist. Samuti ollakse teadlikumad sellest, et odavam tootmine arenguriikides tähendab madalamaid tööõiguslikke norme ja keskkonnastandardeid.    

Lisaks riikliku julgeoleku ja tarnekindluse tagamisele mõjutab riikide majanduspoliitikat kliimapoliitika. Euroopale tähendaks suurem roheenergia osakaal väiksemat sõltumist energia impordist. Samuti võivad uued tehnoloogiad kätkeda tulevikuks töökohti, majanduskasvu ja ekspordivõimalusi. Nii on ka rohepöörde elluviimisel laual küsimus, kui palju on selleks tarvis valitsuste otsest tuge ja kui palju on võimalik teha vaid regulatsioone kehtestades.

Paralleelselt sooviga muuta oma majandust kriisi- ja kliimakindlamaks tuleb paljudel arenenud riikidel, sealhulgas ka Eestil kiirendada tootlikkuse kasvu. Euroopas otsime põhjuseid ja lahendusi küsimusele, miks on tootlikkuse kasvus tekkinud käärid võrreldes USA-ga. Tootlikkuse kasv on vajalik nii senise elatustaseme hoidmiseks kui ka selle parandamiseks. Siingi arvatakse, et riigil on võimalik majanduskasvule hoogu juurde anda, toetades innovaatilisi tegevusi, valdkondi ja ettevõtteid.

Esimesena tegutsevate riikide toetusmeetmed avaldavad kaudselt survet ka teiste riikide valitsustele. Sest valitsuste etteantud raamide, sh pakutavate soodustuste ja toetuste järgi kohandavad oma strateegiaid ja investeerimisotsuseid ka ettevõtted. Uudistest võib lugeda, kuidas nii lähemal kui ka kaugemal on suurettevõtted teinud oma tootmise asukoha valiku riiklike väärtuspakkumiste põhjal, mille hinna tasub vähemalt lühemas vaates kohalik maksumaksja.

Lisaks on muutunud ühiskonna ootused. Pandeemiakriisi ajal rakendasid paljud valitsused ulatuslikke tugimeetmeid, et majandust stabiliseerida ja vähendada tervisekriisi sotsiaalseid kulusid. Sarnaselt reageeriti energiakriisile. Koroonapandeemia möödus ning energiahind on alanenud, kuid ühiskonna ootus, et valitsus sekkuks püsib jätkuvalt kõrge.

Viise, kuidas suunata riigi majanduse toimimist, on erinevaid. Valitsus või keskpank saab mõjutada kogunõudlust kõige üldisemal tasemel eelarve- või rahapoliitika kaudu. Võimalik on reguleerida imporditud kaupade hinda ja kättesaadavust tollitariifide või piirangutega. Samuti saab muutusi suunata maksupoliitika või laiapõhjalise innovatsioonipoliitika abil. Või siis rakendada tööstuspoliitikat, mille all peame silmas subsiidiume, maksuerandeid või mingil moel rahalise toe pakkumist konkreetsetele sektoritele või ettevõtetele. Seda eesmärgiga muuta majanduse struktuuri soovitud suunas – innovaatilisemaks, rohelisemaks, kriisikindlamaks.

Euroopa Liidus kehtivad riigiabi reeglid, mis seavad ettevõtete toetamisele piirangud. Eelkõige viimaste kriiside mõjul on neid piiranguid aga leevendatud ning nüüdseks võimaldavad need üsna palju manööverdamisruumi. Samas erineb sellise riikliku toetamise võimaluse kasutamine liikmesriigiti oluliselt, sõltudes nii riigi rahakotist kui ka ettevõtjate huvist. Nii moodustavad Saksamaal ja Prantsusmaal riigiabi loa saanud rahaliste toetuste ja finantsinstrumentide summad enam kui poole Euroopa Liidus väljastatud riigiabist. Eestis pakutavad toetused moodustavad Euroopa Liidu kogusummast igal aastal vaid 0,1 kuni 0,2%.   

Aastal 2020 kehtestas Euroopa Komisjon ajutise raamistiku, mis võimaldas liikmesriikidel pakkuda ettevõtetele paindlikumat kriisiabi, et leevendada pandeemia majanduslikke mõjusid ja siis toetussummad enam kui kahekordistusid.

2023. aasta alguses alustas Euroopa Komisjon riigiabi reeglite ülevaatamist, et anda omapoolne vastus Hiina ja USA ulatuslikule riigiabile rohetehnoloogia sektoris. Eesmärk oli võimaldada ka Euroopa Liidu liikmesriikidel pakkuda rohetehnoloogia ettevõtetele suuremat toetust, et säilitada nende konkurentsivõime globaalsel turul.

Ehkki tööstuspoliitikale seatud eesmärgid võivad olla üllad, tasub meetmete valikul olla ettevaatlik, sest halvasti disainitud toetusmeetmete kogumõju ühiskonnale võib kujuneda ka negatiivseks. Tööstuspoliitika osutub ebatõhusaks näiteks juhul, kui riik suunab raha valesse kohta, kuna erinevalt turuosalistest ei saa ametnikud ja poliitikud vahetut infot sellest, milliste toodete või teenuste järele on nõudlust. Võib ka juhtuda, et toetuse saaja valik ebaõnnestub või ta oleks olnud edukas ka ilma toetuseta ja sellisel juhul läheb maksumaksjate raha justkui raisku. Tööstuspoliitika ohtudest ja võimalustest räägib pikemalt järgmine kõneleja. Mina aga sooviksin peatuda sellel, mida tuleks just väikeriigil tööstuspoliitikat rakendades silmas pidada.

Kindlasti seab omad piirid riigi suurus, või Eesti puhul pigem väiksus. Eesti riigieelarvest pole võimalik ega ka mõistlik suunata ettevõtluse toetuseks miljardeid eurosid, nagu tehakse näiteks Saksamaal või Prantsusmaal. Seega ei saa me väga suurte investeerimisprojektide puhul konkureerida rahaliste väärtuspakkumistega. Küll aga lisandus hiljuti ka Eestis toetuste valikusse suurinvesteeringute toetusmeede, millega riik lubab vähemalt 100 miljoni euro suurusest investeeringust tasuda 15% või maksimaalselt 20 miljonit eurot. Väärtuspakkumine koosneb mõistagi enamast kui vaid rahalisest toetusest. Muu hulgas on tähtis ettevõtjasõbralik riiklik asjaajamine, paindlik suhtumine nii riigi kui ettevõtjate poolt ning vajalike oskustega tööjõud.

Toetuste tõhususe või tasuvuse eelnev hindamine on keeruline ka suurele riigile. Eesti-suguses väikeriigis tuleb lisaks arvestada sellega, mida tähendab väike siseturg. See tähendab, et ühe suurinvesteeringu positiivne kõrvalmõju teistele sektoritele võib osutuda piiratuks ning toetuse abil saavutatav madalam müügihind toetab vaid eksporti, kuid laiem mõju läbi nõudluse kasvu, innovatsiooni leviku või koostöövõrgustike tekkimise jääb piiratumaks. Kergesti võib juhtuda seegi, et suurinvesteeringu abil loodud töökohtadele värvatakse inimesed, kes oleksid sarnast tööd leidnud mõnes teises ettevõttes, mis riigi abi ei vajanud.

Eesti on majanduspoliitikas seni seadnud esikohale digitaaltehnoloogia ja -teenused, mille osas on Eestil tugev baas tänu X-teele ehitatud e-riigile, üsna heale IKT infrastruktuurile ning keskmisest digiharitumale tööjõule. Suur tööstuspoliitika edulugu on iduettevõtete sektor, mis paistab rahvusvahelises võrdluses hästi silma nii ükssarvikute arvu kui ka kapitali kaasamise poolest. Kesksel kohal on pikalt olnud ka innovatsiooni edendamine, mida on valdavalt rahastatud Euroopa Liidu struktuurifondidest. Teisalt näeme, et erinevate innovatsiooninäitajate poolest, sealhulgas vaadates ettevõtete kulutusi teadus- ja arendustegevusele, on Eesti keskmisest kesisemal kohal. See annab põhjust küsida, kui tõhusad on senised meetmed olnud.

Uue fookusteemana on lisandunud nii Eestis kui ka mujal rohe- ja kaitsetööstuse esiletõstmine. Seda nii vajaduse kui ka võimaluse tõttu - Euroopa Liit on laiendanud riigiabi andmise võimalusi. Selgelt on kasvanud ka riigi huvi muuta Eesti tööstusbaasi tööstuspoliitika abil laiapõhjalisemaks.

Valdav osa Euroopa Liidus väljastatud riigiabiloaga toetustest on seni jagatud subsiidiumite ja grantidena ning muude finantsinstrumentide, nagu näiteks käenduste või laenude osakaal on jäänud tagaplaanile. See on veelgi ilmsem Eestis, kus näiteks 2022. aastal riigiabiks väljastatud 330 miljonist eurost oli 99% väljastatud otsese subsiidiumi või grandi vormis.

Vabaturumajanduse aeg pole kindlasti läbi, kuid tõenäoliselt on valdkondi, mille riiklikku toetamist on mõistlik ka Eesti puhul kaaluda, eriti kuna ülejäänud maailm on juba seda teed läinud. Siiski on põhjust arutleda selle üle, kuidas seda täpsemalt teha, nii et ühiskonnale ja majandusele tervikuna saavutatav tulu ületaks toetuste otsese või kaudse kulu. Lihtsasti võib juhtuda, et korralikult läbi mõtlemata toetuste korral on nende tegelik koondmõju negatiivne, isegi kui toetused aitavad majandusse tuua uusi investeeringuid.

Teadvustades poliitika võimalusi ja riske, saame teha paremaid otsuseid. Seetõttu oleme täna kokku kutsunud poliitikakujundajad, eksperdid ja ettevõtjad, et ühiselt arutada ja kaaluda just Eestile sobivaid lahendusi.

Kirjalik kõne võib erineda suulisest.